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中国政府须防被某些利益集团俘获  

2010-08-31 16:07:06|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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(2010-08-31)

● 邓聿文

  最近,中国房地产协会驻会副会长朱中一“多次上书国务院”、建议中央暂缓出台新的紧缩性房地产调控政策,因在敏感时刻触怒了民众的敏感神经而遭到舆论的一片挞伐。

  近年来,利益集团一词在中国很流行,但这个词在中国比外国多了一层负面色彩。

  改革和发展造就了不同的利益群体,它们力量不一,一些强势利益群体利用自己掌握的各种资源,影响乃至垄断公共政策的制定和执行过程,将弱势群体排斥在国家的政策和公共参与之外,使得势力薄弱但人数庞大的弱势群体只能被动接受加诸于自身的不利影响,迫使他们日益对强势群体形成一种依附型关系,导致社会严重的不公。

开发商一再影响政策

  利益集团及其力量在中国的房地产领域表现得非常突出。中国目前有三个势力比较大的房地产行业组织,除中房协外,还有一个同样是由住建部为“业务主管部门”的中国房地产研究会;另一个是全国工商联旗下的房地产分会。三者的会员大同小异。它们作为开发商向政府游说的压力集团,能量都很大,是标准的美国经济学家奥尔森所谓的“分利联盟”(distribution coalition)。奥尔森在其名著《国家兴衰的探源》等书中提出了一个描述利益集团的“分利联盟”概念,指的是在社会总利益中为本集团争取更大利益份额而采取集体行动的利益集团,其组成人数较少,但能量很大,能影响国家的决策。

  开发商及其行业组织的影响力之大,由下述两事可见一斑。2003年6月,央行出台121文件,即《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》,要求各商业银行严控开发贷款与土地储备贷款、严防建筑贷款垫资、加强个人住房贷款管理等。该文件被地产商人形容为“刀刀致命”、“10年来最严厉的措施”,有人惊呼:“房地产的冬天来了”。但开发商随即反击,召开各种研讨会,业内头面人物纷纷发表讲话,并由工商联下属的房地产分会上书国务院,促成了国务院18号文件的出台。该文件确认,房地产业是国民经济的支柱产业,且发展是健康的。央行的121文件于是被束之高阁,结果反而催生了中国房地产最为强劲的牛市。

  相似的一幕在2008年下半年重演。在救市名义下,中房协给国务院上书,建议把当时“严厉”的房地产调控政策,改为“适度控制”,允许地方政府自行救市;降低房地产交易有关税率;鼓励改善性住房需求等。这些建议随后一一兑现,致使多年来国家对房地产市场的调控前功尽弃。房地产界的“大嘴”任志强和朱中一分别参与了这两次上书。

中国缺乏自我纠偏制度力量

  理论上说,在一个利益群体发育正常的国家,不同的利益竞争会带来利益的均衡。这正是民主政治的一个特点。虽然实际情况可能并非如此,因为总有些利益集团的力量比其他利益集团的力量大;但在民主国家,由于有明确的规则制约和媒体与社会的监督,这种偏差不至于走得太远。制度本身有一种自我纠偏的力量。

 然而在中国,缺乏的正是这些元素,由于没有正式的利益群体博弈的规则,大家一般是通过上书这种方式来影响政策,因此,强势集团就能够利用各种可以动用的资源和渠道,将自己的意见直达天听;弱势群体则少有财力和渠道将自己的诉求向上反映,除非该问题变成社会大众的问题。于是,我们看到,开发商的游说,基本都能够被政府所采纳,成功地影响中国的房地产调控政策的走向,而一般公众的声音,则常常在决策层中被“湮灭”。

  开发商能够成功地俘获政府,当然根本原因是由政府追求政绩合法性的需要决定的。房地产作为一个影响广泛的行业,关系到政府的政绩和财政收入,除非房价高到影响合法性本身,否则,政府没有兴趣去打压开发商。除此外,一个重要原因是代表开发商的组织,一般都具有强烈的政府背景,是所谓的“二政府”。像中房协,名义上是“民间组织”,但协会的人事任命必须“抄报”住建部领导备案,其现任会长为原建设部的常务副部长,驻会副会长朱中一则是建设部前办公厅主任。这样的身份决定了他们的政策建议很难不被政府部门采纳。中国国家政策虽然名义上由国务院做出,但实际上在背后其主导作用的是相关部委,政策的执行也是由它们去落实。作为前部委的高官,很多政策实际是由他们制定的。现任官员可能也是他们提拔的,怎么会不去听他们的建议?

  政府部门被开发商所俘获,还在于两者之间存在着严重的信息不对称。开发商为了自己的利益,会利用自己掌握的信息优势,夸大自己的成本,或者把自己的一己之利打扮成国家的利益。而政策制定者要想获得真实的成本信息,或者想甄别这种利益是否有利于社会时,总很困难,甚至不可能。政策制定者因而会倾向于接受开发商的说法。这在房地产商的“上书”中都有明显的表现。

  近年来,政府部门被利益集团挟持或俘获的情况,不只在房地产行业有,在很多领域特别是垄断行业,都普遍存在。但现在的问题在于,在中国当下的政治环境中,除了政府的力量,并没有任何社会力量来平衡既得利益。因此,当某些把持了国家经济利益的垄断集团开始通过各种途径左右国家政策来巩固和获取自己更大的利益时,无疑会对社会产生非常大的破坏作用。尤其对房地产而言,没有哪个行业的关联度比它广,与国家的政策和政治结合得如此紧密,因而,国家的房地产政策一旦被开发商所绑架,它给国家的金融安全和经济健康,乃至社会和谐与执政党的执政,所带来的危害,都不可小觑。

(作者是中国资深媒体人)

 

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